一、二十条针对的对象是谁

二十条是《中共中央 国务院 关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》，那么中共中央、国务院是对谁要构建数据基础制度的意见，是工信部、工信厅、政数局、大数据局、数据交易所、企业等，这样宏观的制度是很难以某一主体制定，势必要先试先行，杀出一条破冰之路。

二、二十条的指导思想内涵

以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通、交易、收益分配、安全治理为重点，深入参与国际高标准数字规则制定，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度。

也就是说任何主体制定的数据基础制度必须保证国家安全、个人隐私和企业秘密，重点是赋能实体经济为主线，在数据产权、流通、交易、收益分配、安全治理几个方面，数据产权、交易、收益分配是难点，而且涵盖这样内容的数据基础制度要牵扯到很多环节的主体也是难点之一，这个基础制度要符合数字经济发展规律，恐怕目前为止国内外任何国家还没有总结出数字经济发展规律也是难点。

三、二十条的五大工作原则

一是构建有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系的基础制度，要涵盖数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等环节;二是强化反垄断和反不正当竞争，形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式的基础制度;三是建立数据可信流通体系，增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平的基础制度，这里也应涵盖区块链、隐私计算、可信环境等基础制度;四是贯彻总体国家安全观，强化数据安全保障体系建设，把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，划定监管底线和红线的数据基础制度，要定义清楚哪些数据是该管住的，哪些数据是该放开的;五是积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。以上五点涵盖主要了数据要素交易的生命周期、数据安全、数据可信、数据垄断以及国际数据跨境流动等内容。

四、关于建立数据产权基础制度

(1)探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给;在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。

这里面的主要难点在于什么主体需要探索建立产权制度，比如在疫情防控期间的个人数据，各省各地都在收集，这些重复的个人数据的产权应该归谁所有，哪个部门可以确定产权的所有，产权所有的规则是什么等;另外国家数据分类分级首先要明确哪些是国家数据，分类分级是国家哪个部门确定，还是说已经下发的不同行业的数据分类分级指南。

(2)建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制的基础制度。

公共数据由什么组织确权、企业数据由什么组织确权、个人数据由什么组织确权，目前的实践是确权基本基于内部组织，那么广义的社会组织范围内这些数据如何确权、这些权很大可能会交叉，比如相同数据可能会有不同的来源和数据持有者，建立产权分置的机制如何保证数据利益的分配，原始数据可能分属于不同的数据持有者，如何审慎建立原始数据的流转交易制度等。

(3)建立公共数据汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理的基础制度。

各省各地区数据管理部门应建立数据汇聚和开放开发的制度，各省及以下公共数据管理部门应与国家数据授权使用和管理的制度保持一致，这就要求在国家层面应该有部门统筹相关制度的建立，以免出现冲突或相互抄袭的现象，毕竟各省各地区数据发展和使用的阶段不同，应该按照客观实际情况制定自身的基础制度。

(4)基础制度应加大个人信息保护力度，推动重点行业建立完善长效保护机制，强化企业主体责任，规范企业采集使用个人信息行为。

也就是说目前企业的数据管理制度还未涉及按照《中华人民共和国共和国个人信息保护法》制定企业内部个人信息使用的，需要进一步按照二十条要求进行补充和完善。

(5)建立健全基于法律规定或合同约定流转数据相关财产性权益机制的基本制度。

数据财产性权益机制会涉及数据流通过程中所有环节的利益分配，比如目前的实践是很多平台利用个人消费行为产的数据收益，数据所有者是没有被分配财产性收益的。在数据流通的整个过程中度量数据价值都不是很容易，而且相同数据不同场景、不同对象、不同区域的财产性权益可能存在较大差异。

五、关于建立数据流通和交易制度

(1)完善和规范数据流通规则，构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系。

数据流通涉及数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范的基础制度;建立数据分类分级授权使用规范，探索开展数据质量标准化体系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作的相关制度;建立公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价的基础制度;建立实施数据安全管理认证制度。以上这些制度的制定需要统筹国家、省、地市数据管理部门、数据产生者、数据使用者以及数据交易所等组织，且标准化的采集和交互尤为重要。

(2)出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系。促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家 级数据交易场所互联互通。

以何种主体出台数据交易所管理办法，什么部门牵头制定全国统一的数据交易、安全标准体系，这些标准体系何时出台，在没出台之前数据交易所是否都在按照自己的办法和流程在运作，是否与区域、行业以及国家数据交易平台能够互通，如果还没实现互通，如何考虑互通、什么组织考虑这个问题等。

六、关于建立数据要素收益分配制度

(1)健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制。建立通过分红、提成等多种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配制度。

数据要素的价值产生涵盖了采集、加工、流通、应用等众多环节，环节中的任何一方都很难制定整个链条的收益分配制度，不像传统行业有明确的环节分工和财务价值度量，什么组织牵头制定整个环节的收益分配制度，又能考虑到不同的环节的收益分配机制是此制度建立的难点。市场如何评价贡献，市场的主体众多，众口难调;如何确定整个过程的贡献，如果不能有效确定

(2)逐步建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，更加关注公共利益和相对弱势群体。

在数据要素收益分配体制机制中要更好发挥政府的引导调节作用。也就是说各级政府要起到引导和调节的作用，政府的引导机制和调节机制是什么，政府什么时候会出台这个机制。同时，在构建数据要素收益分配体制机制时，要考虑弱势群体，如何定义弱势群体，如何防止数据资本的无序扩张，都是面临的新问题。也就是要构建有中国特色社会主义的数据要素收益分配制度，这个制度还要考虑相对弱势群里的利益，是一个有温度的制度。温度和制度的平衡需要很高的艺术。

七、关于建立数据要素治理制度

(1)建立数据联管联治机制，建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制。建立数据要素生产流通使用全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等制度，指导各方履行数据要素流通安全责任和义务。建立健全数据流通监管制度，制定数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项。

二十条指出了创新政府数据治理机制，强化分行业监管和跨行业协同监管。创新性的政府数据治理机制何时由哪级政府出台，分行业监管和跨行业监管由哪个部门执行。这些应是政府在制定数据治理基础制度时需要考虑的重要问题。有什么部门在重点领域执法司法，依据哪些法规加强经营者集中审查，又依据什么法规查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为，这些法规是否已经健全并为数据要素利益相关法所熟知。还将涉及国家法规、地方法规的立法、执法、监督以及普法的问题。

(2)企业应严格遵守反垄断法等相关法律规定，不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。

二十条指出了企业数据治理的机制。企业要建立围绕数据来源、数据产权、数据质量、数据使用等，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制的制度要求。建立健全数据要素登记及披露机制，增强企业社会责任，打破“数据垄断”，促进公平竞争。公平竞争还需要与照顾弱势群体相结合，有难度。

(3)建立数据要素市场信用体系，逐步完善数据交易失信行为认定、守信激励、失信惩戒、信用修复、异议处理等机制。

数据要素市场信用体系是个综合性体系，交易的失信有谁认定，守信有谁激励、失信有谁惩戒，有谁进行信用修复和异议处理，是由各级政府制定的机构部门还是由社会选举的公证机构，且信用体系涉及了体系的机制以及公检法，如何进行整体协同和协作，体系配套的基础制度应该有谁建立是全面建立数据要素信用体系的难点。

八、数据二十条的重大意义

加大统筹推进力度，强化任务落实，创新政策支持，鼓励有条件的地方和行业在制度建设、技术路径、发展模式等方面先行先试，鼓励企业创新内部数据合规管理体系，不断探索完善数据基础制度。

各地区各部门要高度重视数据基础制度建设，统一思想认识，加大改革力度，结合各自实际， 制定工作举措，细化任务分工，抓好推进落实。

鼓励征信机构提供基于企业运营数据等多种数据要素的多样化征信服务，支持实体经济企业特别是中小微企业数字化转型赋能开展信用融资。

支持浙江等地区和有条件的行业、企业先行先试，发挥好自由贸易港、自由贸易试验区等高水平开放平台作用，引导企业和科研机构推动数据要素相关技术和产业应用创新。

九、对数据要素涉及企业启示

支持有条件的部门、行业加快突破数据可信流通、安全治理等关键技术，建立创新容错机制，探索完善数据要素产权、定价、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策标准和体制机制，更好发挥数据要素的积极作用。

十、建立数据基础制度的路径

围绕构建数据基础制度，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分配、公共数据授权使用、数据交易场所建设、数据治理等主要领域关键环节的政策及标准。及时总结提炼可复制可推广的经验和做法，以点带面推动数据基础制度构建实现新突破。

十一、对数据专业人员的启示

数据基础制度的建设是先试先行、成熟推广、政府搭台共同唱戏的长期性工作。不是所有人都有机会参与数据基础制度的制定，但却是我们数据人重要关注的一项全国层面关于生产要素构建基础制度的大运动。